Transferts vers l’Union européenne et d’autres organisations internationales : la Cour constitutionnelle annonce qu’elle veillera à l’identité nationale et aux valeurs fondamentales de la Constitution belge.
par Emmanuel Slautsky, le 18 juillet 2016
La Belgique participe à de nombreuses organisations internationales, à commencer par l’Union européenne. Fort bien.
Mais que se passe-t-il si ces organisations imposent à la Belgique des obligations qui ne sont pas conformes à sa Constitution ?
Ce n’est pas une question purement théorique… La Constitution belge comprend certes, depuis 1970, un article 34 qui reconnaît la validité du transfert de l’exercice de certaines compétences à ces organisations mais cet article ne permet pas tout !
La plupart des cours constitutionnelles d’Europe y sont attentives et celle de Belgique vient de laisser entendre qu’elle le serait aussi.
Emmanuel Slautsky, docteur en sciences juridiques et aspirant auprès du Fonds de la Recherche Scientifique, décode tout cela.
- La Belgique collabore, sur la scène internationale, avec de nombreux États. Ces collaborations se traduisent notamment par la conclusion de traités, sur des sujets très divers, et par la création d’organisations internationales dotées d’institutions propres.
L’Organisation des Nations Unies et l’Union européenne constituent des exemples importants d’organisations internationales dont la Belgique est membre. Certaines institutions de ces organisations internationales sont autorisées par leurs traités fondateurs à adopter des décisions qui s’imposent aux États membres, voire directement aux ressortissants de ces États. Dans le contexte européen, la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen peuvent, ainsi, adopter des normes obligatoires, sous la forme de directives, de règlements ou de décisions.
- Au niveau national, l’organisation des pouvoirs est définie par la Constitution étatique, soit la norme juridique suprême dans l’ordre juridique interne. L’attribution par un État de pouvoirs à des organisations internationales est de nature à modifier l’ordonnancement constitutionnel des pouvoirs et doit donc, le plus souvent, être autorisée par la Constitution de l’État concerné.
En Belgique, c’est l’article 34 de la Constitution qui autorise les autorités belges à confier l’exercice de certains pouvoirs à des institutions internationales. Cette disposition prévoit que « [l]’exercice de pouvoirs déterminés peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de droit international public ». Des dispositions analogues existent dans la plupart des Constitutions des États membres de l’Union européenne.
- Pendant longtemps, les juridictions belges se sont satisfaites de l’existence d’une base constitutionnelle permettant l’attribution de l’exercice de pouvoirs déterminés à des institutions internationales ou européennes et n’ont guère entrepris de contrôler le contenu des décisions que ces institutions adoptaient en vertu de cette attribution. Ces juridictions n’ont, en particulier, pas indiqué leur intention de contrôler la conformité des décisions adoptées au niveau international ou européen par rapport aux exigences de la Constitution belge.
Il est pourtant possible que ces décisions ne respectent pas certaines dispositions constitutionnelles, dès lors qu’elles sont adoptées à un niveau de pouvoir opérant sur la base de principes qui peuvent être différents de ceux existant au niveau national et qu’elles sont adoptées dans un contexte politique et institutionnel qui leur est propre.
Cette position traditionnelle des juridictions belges permet toutefois d’éviter que des décisions adoptées multilatéralement soient mises en cause unilatéralement au niveau belge, ce qui serait nuisible pour le bon déroulement des relations internationales et la satisfaction des objectifs poursuivis par les organisations internationales dont fait partie la Belgique. Cette position permet également d’éviter que la responsabilité de la Belgique soit le cas échéant engagée au niveau européen ou international.
- Ailleurs en Europe, en revanche, certaines juridictions constitutionnelles ont affiché une position plus assertive vis-à-vis des normes adoptées au niveau européen ou international, en indiquant leur intention de contrôler la conformité de ces normes par rapport aux éléments essentiels de leurs Constitutions respectives. La Cour constitutionnelle allemande, spécialement, a affirmé de manière répétée sa compétence de principe pour vérifier si les règles européennes devant être mises en œuvre en Allemagne respectent les limites des compétences de l’Union européenne, les droits fondamentaux garantis par la Constitution allemande et l’identité constitutionnelle de l’Allemagne. Pour la Cour, il s’agit notamment d’éviter que les garanties offertes aux citoyens allemands par la Constitution allemande soient mises à mal par des transferts de pouvoirs au niveau européen. Il serait en effet par exemple inacceptable, aux yeux de cette Cour constitutionnelle, que les droits constitutionnels d’une personne poursuivie au plan pénal soient amoindris en raison de l’application d’une réglementation européenne dont les standards seraient, par hypothèse, moins exigeants en termes de protection des droits fondamentaux.
- Toutefois, par un arrêt n° 62/2016 du 28 avril 2016, la Cour constitutionnelle belge s’est départie de sa réserve traditionnelle dans le domaine du contrôle de la constitutionnalité des décisions adoptées par les institutions d’organisations internationales. Elle a, en effet, rejoint le chœur de ses consœurs européennes en affirmant pour la première fois sa volonté de contrôler que ces décisions n’enfreignent pas les dispositions les plus importantes de la Constitution belge et son intention, si tel devait être le cas, de s’opposer à leur mise en œuvre législative en Belgique.
La Cour constitutionnelle s’est plus particulièrement exprimée dans les termes suivants, dans une affaire relative au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, conclu dans le cadre de la stabilisation de l’euro :« B.8.7. Le Traité sur la stabilité ne prévoit pas seulement un cadre budgétaire rigide ; il confie également certaines compétences aux institutions de l’Union européenne, notamment à la Commission européenne et à la Cour de justice de l’Union européenne.
Lorsque le législateur donne assentiment à un traité qui a une telle portée, il doit respecter l’article 34 de la Constitution. En vertu de cette disposition, l’exercice de pouvoirs déterminés peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de droit international public. Il est vrai que ces institutions peuvent ensuite décider de manière autonome comment elles exercent les pouvoirs qui leur sont attribués, mais l’article 34 de la Constitution ne peut être réputé conférer un blanc-seing généralisé, ni au législateur, lorsqu’il donne son assentiment au traité, ni aux institutions concernées, lorsqu’elles exercent les compétences qui leur ont été attribuées. L’article 34 de la Constitution n’autorise en aucun cas qu’il soit porté une atteinte discriminatoire à l’identité nationale inhérente aux structures fondamentales, politiques et constitutionnelles ou aux valeurs fondamentales de la protection que la Constitution confère aux sujets de droit ».
- Par cette décision du 28 avril 2016, la Cour constitutionnelle s’inscrit donc dans la ligne jurisprudentielle d’un grand nombre d’autres cours constitutionnelles européennes. Elle indique sa volonté de s’opposer à l’application en Belgique de décisions internationales ou européennes qui seraient contraires « à l’identité nationale inhérente aux structures fondamentales, politiques et constitutionnelles ou aux valeurs fondamentales de la protection que la Constitution confère aux sujets de droit », quitte à ce que la responsabilité de la Belgique soit engagée par la suite sur la scène internationale ou européenne.
Il est à noter que ce passage de l’arrêt n’a pas eu de conséquence sur la validité de la loi portant assentiment au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire ; la Cour constitutionnelle a rejeté le recours en annulation dirigé contre cette loi. Ce Traité est donc bien resté en vigueur en Belgique et il faut considérer cet aspect de la motivation de l’arrêt comme un avertissement pour l’avenir…
Il faut à présent attendre l’évolution de la jurisprudence pour déterminer, d’une part, quels sont les principes que la Cour constitutionnelle ou d’autres juridictions belges entendraient, le cas échéant, placer hors d’atteinte du droit européen ou du droit international dérivé (c’est-à-dire des règles établies par les instances supranationales) et pour déterminer, d’autre part, si ces juridictions sont effectivement prêtes à s’opposer frontalement à l’application, par exemple, d’une réglementation ou d’une décision adoptée au niveau européen, au motif que celle-ci serait contraire à certains principes nationaux ou aux droits fondamentaux consacrés par la Constitution belge, nonobstant les conséquences que cela entraînerait du point de vue de la responsabilité de la Belgique et du bon fonctionnement de l’Union européenne et des politiques menées à ce niveau.